根据《西安市政府规章立法后评估办法》（市政府令92号），结合近年来我市行政规范性文件备案审查工作实际，市司法局认真开展了《西安市规范性文件管理办法》（以下简称《办法》）立法后评估工作，8月9日至25日，书面征求了各区县人民政府、各开发区管委会和市级各有关部门的意见，收集意见建议12条，将收集的意见和建议及相关材料进行了汇总、分类，逐条进行认真研究，在分类研究讨论的基础上进行详细梳理和精准分析，总结提炼《办法》施行过程中的效果经验，查找和发现存在的问题和不足，提出评估意见，得出初步评估结论。现将有关情况报告如下：
一、取得的主要成效
《办法》作为地方政府规章，立法目的明确，制度设计合理，结构完整、层次分明、逻辑严谨、表达规范。总体而言，《办法》构建了我市行政规范性文件备案审查工作的制度框架，确立的主要条款符合维护公民、法人和其他组织权利义务的内在要求，对我市行政规范性文件备案审查工作起到了一定的保障和促进作用。
《办法》作为我市规范性文件备案审查工作的指引，在我市全面深化改革、全面依法治市、保障改善民生中提供了强有力的法律保障。尤其近年来，涉及社会方方面面的行政规范性文件数量大、更新快，人民群众对法律体系建设及内在和谐统一的要求越来越高。《办法》的实施，对全面掌握这些文件规定，消除规定之间的冲突，确保文件规定符合党和国家的方针政策，符合社会发展进步要求等方面发挥了积极作用，为我市行政规范性文件备案审查工作提供了制度支撑，解决了行政规范性文件备案审查工作中存在的具体问题。截止目前，全市共制发行政规范性文件90件，审查了市区（县）政府、市政府各部门报送备案的行政规范性文件85件。
从总体上看，《办法》遵循社会主义法治统一原则，制定程序合法，内容具有较强的针对性和实用性，实施效果显著，实现了立法预期目的，发挥作用明显。
二、存在的问题
2018年，国务院办公厅印发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号），省政府办公厅印发了《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》（省政府令第216号），对行政规范性文件管理提出了更高更具体要求，现行的《办法》有进一步完善的必要和空间。为认真贯彻落实中省要求，进一步规范行政规范性文件管理，推进我市法治政府建设，有必要对《办法》进行修订，主要表现在以下几个方面：
（一）关于行政规范性文件的范围
一直以来，行政规范性文件的含义不够明晰，理解各有不同，有些工作人员对行政规范性文件的范围及其认定方式、认定标准仍然存在不同程度的模糊认识，给实际工作带来很多困扰，2018年，国务院办公厅印发了《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），首次从国家层面对行政规范性文件的概念作出了权威的解释，对行政规范性文件的含义和特征作了界定，也是从源头上规范行政规范性文件的重要措施，现行《办法》中对行政规范性文件概念的表述与国家的规定不完全一致，应契合国家的规定，明确行政规范性文件的概念，作为我市行政规范性文件的认定标准和判别依据。
（二）关于行政规范性文件的有效期制度
《办法》确立的行政规范性文件有效期制度，为我市规范性文件管理带来了积极效果，但在实践过程中，我们也发现有些特殊文件应可区别对待，考虑不设有效期限：一类是明确规范性文件效力的文件（如废止决定、清理结果类文件），这类文件应当永久有效，不应再设有效期，否则将出现废止文件有效期届满，被废止文件“就地复活”的不合理现象；一类是决定权在省级层面以上的，又需以本级政府或部门名义印发的文件，由于省级层面文件仅规定了施行日期，并未标注有效期，这类文件的实施期限又无法由本级政府或部门掌控，贸然设定有效期可能导致与省上要求不符。因此，《办法》应增加有效期例外的条款，进一步研究明确可以不设有效期的具体情形。
依据《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》相关规定，行政规范性文件有效期制度还应完善有关内容，一是行政规范性文件名称冠以“暂行”“试行”的，有效期不得超过2年。二是行政规范性文件标注有效期的，制定机关应当于有效期届满前6个月组织对其实施情况进行评估。经评估，需要继续实施的，起草部门或者实施机关应当在该文件有效期届满的1个月前向制定机关提出，由制定机关按照本办法规定的程序重新登记、编号、公布，重新确定文件的有效期，并报送备案。
（三）关于行政规范性文件的合法性审核机制
1、审核主体
陕西省人民政府办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（陕政办发〔2019〕17号）明确了行政规范性文件的审核主体。对县级以上政府及其办公机构制定或者冠以经政府同意由部门制定的行政规范性文件、乡（镇）政府及街道办事处制定的行政规范性文件、部门自行制定或者联合制定的行政规范性文件，明确了合法性审核主体，分工负责行政规范性文件合法性审核的初审、专项审核和全面审核。《办法》中规定的合法性审核主体仅为政府法制机构，建议结合上述规定，明确合法性审核主体。
2、审核范围
依据《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》、陕西省人民政府办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（陕政办发〔2019〕17号）相关规定，《办法》应进一步明确制定机关的内部工作制度、人事处理决定以及对具体事项作出的行政处理决定等文件，行政机关内部制定的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入行政规范性文件合法性审核范围。
（四）关于行政规范性文件的“三统一”制度
国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）明确要求，行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关进行统一登记、统一编号、统一印发。现行《办法》规定：规范性文件发布前应当由本级政府统一登记、统一编号，登记、编号的具体工作由政府法制机构负责，该规定与国办要求不符。为落实好国办要求，充分发挥“三统一”在行政规范性文件监管中的标识作用，做到行政规范性文件运行全程可溯可控，切实提升行政规范性文件动态监管科学化、规范化、精细化水平，《办法》中“三统一”的相关规定有进一步完善的必要，为减少文件运转环节，提高行政效率，应明确实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一公布制度。
（五）关于行政规范性文件的制定程序
《办法》规定了行政规范性文件从起草到最终发布一般应当经过起草调研、公开征求意见、专家论证、合法性审查、集体讨论决定、登记编号、公布、备案等制定程序，提高了行政规范性文件质量，保障政府抽象行政行为合法可行。近几年，随着《优化营商环境条例》、《公平竞争审查制度实施细则》等的施行，对行政规范性文件制定程序提出了更具体的要求，有必要对制定程序进一步完善，行政规范性文件涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等市场主体经济活动的，起草单位应当进行公平竞争审查，属于重大行政决策的行政规范性文件，还应当按照《陕西省重大行政决策程序暂行规定》等规定进行风险评估。
（六）关于行政规范性文件清理
为加强行政规范性文件管理，国家近年来进行了多次清理，《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》也专设了“延期与清理”一章，对行政规范性文件清理工作进行了全面细致的规定。现行《办法》并未规定行政规范性文件的清理，在总结历次清理工作的成果、经验和教训的基础上，参照《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》相关规定，完善《办法》关于行政规范性文件清理的相关制度。
三、下一步建议
综上所述，我们认为《西安市规范性文件管理办法》部分条款需进一步修改完善，建议将《西安市规范性文件管理办法》列入西安市2022年立法修订项目，启动修改程序，以便《办法》能更顺畅、更有利地促进我市行政规范性文件的管理工作。
为更好地发挥《西安市规范性文件管理办法》的作用，提出以下几点建议：一是密切关注国家和省关于行政规范性文件备案审查的新动态，尤其是上位法的制定和修改情况，根据上位法新要求及时进行调整；二是及时开展相关需要修改内容的调研论证，对部分条款进一步细化，确保修改后的《办法》合法、合理，便于操作；三是进一步加大执行力度，使《办法》真正落地生根，为我市行政规范性文件备案审查工作提供制度保障和支撑。
西安市司法局
2021年8月30日
陕公网安备 61011202000141号